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中华劳动教养制度三十七年,揭秘中华夏儿女民

发布时间:2020-04-29 08:03编辑:中国历史浏览(132)

      1955年开始至今,劳动教养作为制度已经存在了近一个甲子。随着改革开放的深入,它对公民权利的损害和对社会稳定的副作用正受到学界与大众的严重关切,因此,对它的历史与现状作一个描述,再用宪法规定的法治原则和人权原则对它做出全面的评价,以为进一步的改革开放提供知识基础,是十分必要的。
      劳动教养——阶级斗争为纲时代的有害遗产
      劳动教养是在以阶级斗争为纲时代形成、在改革开放时代延续下来的制度,它的历史可以分为四个阶段。
      ⒈为镇压反革命而设计的劳动教养(1955-1957年)
      劳动教养直接起源于镇压反革命运动,它是应对运动中被抓的罪行较轻及无法证明的疑犯的一种惩罚与关押措施。1951年到1953年的镇压反革命运动中,逮捕了200多万犯罪嫌疑人,其中被判死刑的70多万,判管制、戴反革命帽子交群众监督改造的30多万,判有期、无期徒刑的120多万。尚有30多万人罪行轻微不够判刑又不愿意放,或一时查不清问题,继续关押在看守所、拘留所。在全国党、政、军、群、企事业单位开展的内部肃反运动(1955-1957年)中,又有几十万人走进了拘留所、看守所,其中多数人只是由于历史问题而被关起来的,没有现行破坏活动,很难判刑。怎么处置这些关在看守所、拘留所里的不能判刑、不够判刑、又不愿意放的人,成了一个大难题。注2这直接催生了劳动教养制度的产生。
      1955年,《中共中央关于彻底肃清暗藏的反革命分子的指示》出台,这个批示第六条规定:“对这次运动清查出来的反革命分子和其他坏分子,除判处死刑的和因为罪状较轻、坦白彻底或因为立功而应继续留用的以外,分两种办法处理。一种办法,是判刑后劳动改造。另一种办法,是不能判刑而政治上又不适于继续留用,放到社会上去又会增加失业的,则进行劳动教养,就是虽不判刑,虽不完全失去自由,但亦应集中起来,替国家做工,由国家给予一定的工资。各省市应即自行筹备,分别建立这种劳动教养的场所。全国性的劳动教养的场所,由内务部、公安部立即筹备设立。务须改变过去一个时期‘清而不理’的情况。”这标志着“劳动教养”这一与“监禁”并列的剥夺自由的制度在中国产生。作为贯彻上述《指示》的重要步骤,1956年1月中共中央发出《关于各省、市立即筹办劳动教养机构的指示》,全国各地的劳动教养机构随之成立。至此,劳动教养基本成型。这一时期劳动教养的特点是,劳动教养以共产党内部文件的形式存在,它的目的是直接惩罚反对新政权的人,及对可能的不安定分子的保安处分。
      ⒉以“反右”为主要目标的劳动教养(1957-1978年)   1957年,毛泽东发动了轰轰烈烈的反右运动,全国又有55万多人被打成了右派分子。对这些只有“反动”思想而没有行为的人如何处罚?劳动教养派上了大用场。1957年8月1日,经第一届全国人民代表大会常务委员会第78次会议批准,国务院出台了《关于劳动教养问题的决定》。从此,劳动教养取得了政府“行政命令”的形式。
      因为劳动教养没有正当程序限制,党和政府觉得它“好用”,因此从它产生的那一天起,它的对象就不断扩展。这个时期劳动教养的对象,除了第一阶段的反革命分子和坏分子外,右派成为新的主要对象。首次提出劳动教养的《中共中央关于彻底肃清暗藏的反革命分子的指示》规定的劳动教养对象仅限于不够判刑的“反革命分子和其他坏分子”,但是随后中共中央又在《转批中央十人小组关于反革命分子和其他坏分子的解释及处理意见的政策界限的暂行规定》(1956年)中将劳动教养对象扩展至土改中被惩罚者的“家属”,文件中规定:“某些直系亲属在土改、镇反和社会主义改造中,被杀、被关、被斗者的家属……可送劳动教养。”作为反右工具出现的1957年《国务院关于劳动教养问题的决定》规定的对象比上述党内文件所规定的范围又极大扩展了,它其实将没有固定工作的人及在单位里“不听话”的人都囊括进去了,这为后来劳动教养的任意运用提供了依据。
      在实际执行过程中,一些地方更是肆意扩大适用范围。例如,《安徽省人民委员会批转省劳动教养领导小组关于我省当前劳动教养工作上几个问题意见的通知[(57)皖办李字第1274号]》第二条“关于劳动教养的条件”规定,“除国务院关于劳动教养问题决定内第一条所规定的几种人以外,中央公安部党组关于处理盗窃、流氓、诈骗、凶杀、抢劫等刑事犯罪分子的政策界限第三条规定的几种人,也应强制收容劳教。”注6明确将公安部“政策界限规定的几种人”纳入对象。
      在扩大对象的同时,各地纷纷下放审批权限。《国务院关于劳动教养问题的决定》规定的审批机关是“省、自治区、直辖市人民委员会或者它们委托的机关”,但《山西省人民政府委员会关于劳动教养对象审批权限下放和收容劳动对象地区划分的通知[省政郑字第1216号]》(1957年12月28日)将审批权下放到县,该《通知》第一条规定“为了减少国家经费开支,应把不追究刑事责任的反革命分子、坏分子,尽量送交当地农业社内进行劳动教养,凡放入农业社内进行劳动教养的人,均由当地市、县人民委员会直接批准”。1958年“大跃进”中劳动教养权限更扩展到基层社区,成为基层社区胡作非为的工具。那时提倡全民大办劳教,劳动教养遍地开花,机关、工厂、公社、生产大队都可以自办劳动教养。审批权限的失控使劳动教养成为彻头彻尾的强者打击、迫害弱者的工具。当年经过正规手续批准的劳教人员近百万,没经过批准的有几百万。
      这个时期的劳动教养主要有两大特点。从对象上看,它主要针对作为思想犯的右派,从时限上看它几乎没有时间限制。以青海为例,在“三年困难时期”青海死亡劳教人员4159人,占劳教人员数的26.5%;其中3000多人是右派分子,注9死亡者中右派占72%。由此可知,右派占劳动教养总人数的比例相当高。国务院《关于劳动教养问题的决定》没有规定劳动教养的期限。1961年4月,公安部《关于公安工作十个具体政策问题的补充规定》首次规定了劳动教养的期限一般为2年到3年。这个规定本身是“原则性”的——“一般”规定,“特殊”的没有规定。再加上由于以阶级斗争为纲的极“左”思潮肆虐,“越左越革命”的政策性导向弱化了规范的效力,释放劳教人员具有极大的政治风险,因此,劳动教养的时限规定事实上没有执行。1959年,中央给全国下达劳教人员解除劳教比例仅为3%,即使这个规定也没有执行,青海省只给45人解除劳教,占劳教人员总数0.2%;1960年中央下达劳教人员解除劳教比例为5%,而青海只解除805名,占2.37%。特别严重的是,在中央提出的“多留少放”政策指导下,被解除劳教的人真的能够回家、回原单位的人极少,而是实行所谓“解除劳教留场(厂)就业”制度,这其实是第二次劳教。在这一制度下,许多劳教人员至死没有离开劳教场所,他们的自由被剥夺终身。在此制度下,1957年被劳动教养的“右派”,20多年后才随着所谓“纠正”错戴右派分子帽子得以恢复自由,注10而相当一部分人则没能熬到那一天,要知道,他们进去的时候大多是年轻力壮的小伙子。直到1979年国务院《关于劳动教养问题的补充规定》规定:“劳动教养的期限为一年至三年。必要时得延长一年。”劳动教养才真正有了期限。
      ⒊作为治安手段的劳动教养(1979-2003年)   这是劳动教养弱化时期,它的主要特点是试图将具有实质非法性的劳动教养法律化,出台了许多关于劳动教养的文件,在许多单行法规中规定了劳动教养。
      1978年的十一届三中全会开始了改革开放的历程,受够了文革无法无天之害的国人自发地想到法律的作用,因此追求“法制”成了改革初期的特征,其中就包含了将劳动教养制度合法化的努力。1979年国务院制定了《关于劳动教养问题的补充规定》,延续了1957年国务院《关于劳动教养问题的决定》之效力,但是它规定的劳动教养的对象已经不是反革命、坏分子和右派,而是“劳动教养收容大中城市需要劳动教养的人”。这就实现了劳动教养实质性的改变。这个规定对于什么样的人“需要劳动教养”没有任何规定,是一个空白控权条款,这就给各地、各部门肆意利用劳动教养带来便利。国务院《关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》(1980年2月29日发布),规定将“有轻微违法犯罪行为、尚不够刑事处罚需要进行强制劳动的人,一律送劳动教养。对原有强劳人员,应按原批准的强劳期限执行,如发现新的违法犯罪需要延长期限的,按劳动教养规定办理。”同时建立了所谓的“收容审查”制度。1982年1月21日公安部颁布《劳动教养试行办法》,又扩大了劳动教养对象。注111983年开始的“严打”更使劳动教养严重泛化。
      上述三个法规、规章奠定了新时期劳动教养制度的框架。此后,劳动教养的对象又开始扩散。1986年,六届全国人大常委会第17次会议通过了《治安管理处罚条例》;1990年12月,七届全国人大常委会第17次会议通过了《关于禁毒的决定》;1991年9月,七届全国人大常委会第21次会议又通过了《关于严禁卖淫嫖娼的决定》等。以上法律使更多的人员相继被纳入劳动教养的对象。同时其他行政法规、司法解释甚至一些省市区、大中城市的政府和行政部门通过的地方法规或部门规章,都在加剧劳动教养对象泛化的趋势。在实践中,劳动教养主要针对小偷、卖淫嫖娼、吸毒、破坏治安等行为。1996年3月17日,第八届全国人民代表大会第4次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》,该《决定》取消收容审查制度,这是一个进步。2003年6月22日,国务院宣布废止施行了21年的《收容遣送办法》,代之以《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》,这使以“治安”为目标的劳动教养进一步走向衰落。
      ⒋以截访、惩罚信访为主要目标的劳动教养(2003年至今)   进入21世纪以来,新旧体制产生的权利冲突以及腐败的泛化,使社会矛盾加剧。这原本为提高司法权威带来契机,但可叹的是,在人治观念的主导下,短视的社会选择了弱化司法权威、强化行政权力以维稳的道路,这导致了作为行政权力的信访的崛起。注13权利救济逐渐向信访位移,尤其是2005年国务院颁布修订的《信访条例》强化信访部门的权力以后,这一倾向日趋加剧。“涉诉信访”的产生,更使主管涉诉信访的党委政法委员会成为事实上的“超级法院”。结果与强化信访的初衷——维稳相反,司法权威的下降从整体上强化了社会的缠讼倾向,加上由于信访机制缺乏正当程序,信访决定只是一种政治“决断”而非裁判,这严重影响了法律权威,影响了信访本身的权威,使信访日趋暴力化,对权力的正常行使构成了威胁,结果催生了“截访”。注14为应对日益严重的信访压力,各级政府为“截访”可谓竭尽全力,其中包括法外惩罚信访者,内中最重要的手段就是劳动教养。
      早在上世纪,就有许多地方将信访者纳入“收容遣送”的对象。例如,黑龙江省人民政府制定的《黑龙江省信访收容遣送工作规定》(1998年),就有严酷的“收容遣送”信访者的规定。通过当时存在的“收容与劳教一体化”的制度,事实上许多被“收容遣送”的信访者惨遭劳教。从2003年以来,由于收容制度的取消,地方政府就直接对信访者实行劳动教养。对信访者劳动教养的依据常常是《国务院关于劳动教养问题的决定》第一条第(一)项“违反治安管理、屡教不改”,或《劳教教养试行办法》第十条第五项:“有工作岗位,长期拒绝劳动,破坏劳动纪律,而又不断无理取闹,扰乱生产秩序、工作秩序、教学科研秩序和生活秩序,妨碍公务,不听劝告和制止的”可以劳动教养的规定。在实践中,难以统计的上访者被劳动教养。在许多地方,劳动教养甚至成为地方政府打击报复的工具

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    刘练军  

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       2012年8月2日,为其“11岁幼女被逼卖淫案”而持续多年上访的唐慧,被湖南省永州市公安局零陵分局以“扰乱社会秩序”为由,处以“劳动教养1年6个月”。尽管唐慧被劳教8天后即重获自由,但其引爆的劳教制度存废之争却还在继续发酵。

       本文无意加入这场注定影响深远的劳教存废之争,仅仅拟对劳教制度的历史发展过程予以重述,展示其“原生态”,期望有更多的人了解此制度的来龙去脉。

        

       一、劳教制度的性质

       环诸全球,劳动教养制度唯独我国才有,是一项名符其实的中国特色制度。关于劳教制度的性质,那还得从头说起。

       劳教制度发轫于1955年的政治“肃反”运动。渊源于政治运动的劳教制度,其最初的构想当然是为政治运动服务的。

       1955年8月25日,中共中央发布了《关于彻底肃清暗藏的反革命分子的指示》(以下简称《指示Ⅰ》),其第6条规定:“对这次运动清查出来的反革命分子和其他坏分子,除判处死刑的和因为罪状较轻、坦白彻底成因为立功而应继续留用的以外,分两种办法处理。一种办法,是判刑后劳动改造。另一种办法,是不能判刑而政治上又不适于继续留用,放到社会上去又会增加失业的,则进行劳动教养,就是虽不判刑,虽不完全失去自由,但亦应集中起来,替国家做工,由国家给与一定的工资。各省市应即自行筹备,分别建立这种劳动教养的场所。全国性的劳动教养的场所,由内务部、公安部立即筹备设立。务须改变过去一个时期‘清而不理’的情况。”

       此条规定中的“劳动教养”,乃实施半个多世纪的劳教制度的第一次文字表述。从其规定上看,劳教并不是刑罚,属于不完全丧失自由的集中管制教育。

       1956年1月,中共中央发布了《关于各省市应立即筹办劳动教养机构的指示》(以下简称《指示Ⅱ》),再次阐述了劳教制度集中管制教育之目标及宗旨:

       “在肃清一切暗藏的反革命分子的运动中,将清查出一批不够逮捕判刑而政治上又不适合继续留用,放到社会上又会增加失业的反革命分子和其他坏分子,需要进行适当的处理。为了妥善地解决这个问题,中央决定,采取劳动教养的办法,把这些人集中起来,送到国家指定的地方,组织他们劳动生产,替国家做工,自食其力,并对他们进行政治、思想的改造工作,使他们逐渐成为国家的真正有用的人。”

       1957年8月,全国人大常委会批准了《国务院关于劳动教养问题的决定》(以下简称《决定》),其第2条规定“劳动教养,是对于被劳动教养的人实行强制性教育改造的一种措施,也是对他们安置就业的一种办法”。同时,《决定》序言声明,它是“根据中华人民共和国宪法第一百条的规定”(按:我国1954年宪法第一百条规定“中华人民共和国公民必须遵守宪法和法律,遵守劳动纪律,遵守公共秩序,尊重社会公德”)而制定的,其目的是“为了把游手好闲、违反法纪、不务正业的有劳动力的人,改造成为自食其力的新人”。

       1982年1月,国务院转发了由公安部制订的《劳动教养试行办法》(以下简称《办法》),其第2条规定“劳动教养,是对被劳动教养的人实行强制性教育改造的行政措施,是处理人民内部矛盾的一种方法”。

       自其问世以来,劳动教养就带有一定的“安置就业”性质,但该《办法》并未延续此等性质规定。至此,劳教的性质就单纯成为一种强制性的教育改造措施。1991年11月国务院新闻办公室对外发布《中国的人权状况》白皮书,再次强调“劳动教养不是刑事处罚,而是行政处罚”。在当代中国,劳教的性质就是如此。

        

       二、劳教的决定机关

       关于劳教的决定机关,1955年的《指示Ⅰ》未作规定,1956年发布的《指示Ⅱ》仅提出“劳动教养机构应在省、市人民委员会的领导下,设立一个有公安、民政、司法三部门负责人参加的领导小组进行筹备工作”,至于具体劳教决定机关之名称、人员组成等细则问题并未予以明确规定。

       对于劳教决定机关,1957年的国务院《决定》是这样规定的:“劳动教养机关,在省、自治区、直辖市一级建立或者经省、自治区、直辖市人民委员会批准建立。劳动教养机关的工作,由民政、公安部门共同负责领导和管理。”但对于机关名称、组织架构等具体问题,《决定》依然付之阙如。

       如今,众所周知的劳教决定机关——劳动教养管理委员会,其规定最早见于1979年经全国人大常委会批准、由国务院发布的《关于劳动教养的补充规定》(以下简称《补充规定》)。该“补充规定”第1条规定“省、自治区、直辖市和大中城市人民政府成立劳动教养管理委员会,由民政、公安、劳动部门的负责人组成,领导和管理劳动教养的工作”。

       1982年国务院《办法》第4条规定“省、自治区、直辖市和大中城市人民政府组成的劳动教养管理委员会,领导和管理劳动教养工作,审查批准收容劳动教养人员。劳动教养管理委员会下设办事机构,负责处理日常工作。公安机关设置的劳动教养工作管理机构,负责组织实施对劳动教养人员的管理、教育和改造工作。劳动教养场所,是对被劳动教养的人,实行强制性教育改造的机关,是改造人,造就人的特殊学校,也是特殊事业单位”。

       至此,劳教决定机关的名称、组织结构、机关性质等问题都有了明确之规定。由此规定亦可知,实际最重要的劳教决定机构是各地公安机关内设的劳教管理部门。这也可由1980年2月国务院发布的《关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》第4项规定可知。该规定为:“各地公安机关执行国务院关于劳动教养问题的决定及其补充规定的具体办法,由公安部制定下达。”

       2002年4月,公安部发布了细则性的《公安机关办理劳动教养案件规定》(以下简称《规定》),其第2条规定“各省、自治区、直辖市公安厅(局)、新疆生产建设兵团公安局和地、地级市、州、盟公安局(处)设立劳动教养审批委员会,作为同级劳动教养管理委员会的审批机构,依照有关法律、行政法规和本规定审批劳动教养案件,并以劳动教养管理委员会的名义作出是否劳动教养的决定。劳动教养审批委员会的日常工作由本级公安机关法制部门承担”。

       此等规定充分证明,劳教的决定权掌握在各地公安机关手中,各地公安机关下设的劳动教养审批委员会才是真正的劳教决定机关。在湖南永州上访母亲唐慧劳教案中,一再在官方微博上解释为何对唐慧处以劳教处罚的正是永州市公安局,而不是其他政府部门。这亦足以证明对劳教决定负责的是当地公安局。

       至于各地劳教管理委员会和隶属于司法行政系统的劳教工作管理局,则不过是参与和监督劳教工作的办事机构而已,在决定是否劳教问题上它们未必有话语权。

        

       三、劳教对象的变迁

       半个多世纪以来,劳教制度发生的最大变化莫过于劳教对象的变迁。劳教对象的变迁既是中国政治和社会变迁的结果,亦为中国政治及社会变迁的缩影。

       从1955年的《指示Ⅰ》及中共中央1956年发布的《关于反革命分子和其它坏分子的解释及处理的政策界限的暂行规定》来看,最初的劳教对象主要是“被清查出来的有一定罪恶必须予以管制处罚的反革命分子和坏分子,以及虽然只有轻微的罪恶不够管制,但必须实行劳动教养的其它坏分子”。受此劳教对象之规定所限,从1955年至1957年“反右”运动大规模开展之前,全国被劳教人员一直在万人以下。

       关于劳教对象,1957年《决定》作出了重大的转折性规定,即劳教的主要对象变为普通违法和轻微犯罪之人,原本服务于政治运动的劳教制度转型为维护社会秩序的常规法律性制度。《决定》第1条规定劳教对象为以下四种人:

       (1)不务正业,有流氓行为或者有不追究刑事责任的盗窃、诈骗等行为,违反治安管理、屡教不改的;

       (2)罪行轻微,不追究刑事责任的反革命分子、反社会主义的反动分子,受到机关、团体、企业、学校等单位的开除处分,无生活出路的;

       (3)机关、团体、企业、学校等单位内,有劳动力,但长期拒绝劳动或者破坏纪律、妨害公共秩序,受到开除处分,无生活出路的;

       (4)不服从工作的分配和就业转业的安置,或者不接受从事劳动生产的劝导,不断地无理取闹、妨害公务、屡教不改的。

       劳教对象因《决定》而变迁扩大,劳教人数亦随之增长,到1957年末,全国共有劳教人员3万余人。

       但随着1957年“反右”运动的全面展开,劳教对象可谓瞬间膨胀了,从“地、富、反、右、坏”分子到一些不服管教的懒汉、巫婆、二流子等等,都成了劳教对象。当时全国有55万余人被划为“右派分子”,他们中有48万左右的人被强制送到各地劳教农场进行劳教。到1960年全国被劳教人数达到了历史最高峰,共计49万9千余人。

       1966年“文革”开始后,劳教制度受到冲击,基本处于停办状态。到1970年全国劳教人数不足5千人,降到了历史最低点。

       1980年2月26日,《人民日报》发表《继续办好劳动教养》的评论文章,强调对那些大法不犯、小法常犯而又屡教不改的人,必须依照《决定》及《补充规定》,把他们收容起来,实行劳动教养。

       1982年公安部发布《办法》,将以下六类人员定为劳教对象:

       (一)罪行轻微、不够刑事处分的反革命分子、反党反社会主义分子;

       (二)结伙杀人、抢劫、强奸、放火等犯罪团伙中,不够刑事处分的;

       (三)有流氓、卖淫、盗窃、诈骗等违法犯罪行为。屡教不改,不够刑事处分的;

       (四)聚众斗殴、寻衅滋事、煽动闹事等扰乱社会治安。不够刑事处分的;

       (五)有工作岗位,长期拒绝劳动,破坏劳动纪律,而又不断无理取闹,扰乱生产秩序、工作秩序、教学科研秩序和生活秩序,妨碍公务,不听劝告和制止的;

       (六)教唆他人违法犯罪,不够刑事处分的。

       同时,该《办法》第9条又规定“对家居农村而流窜到城市、铁路沿线和大型厂矿作案,符合劳动教养条件的人,也可以收容劳动教养”。这条规定突破了劳教对象系“家居大中城市的人”的历史传统,将农民尤其是进城的农民工列为劳教对象,此诚劳教对象范围所经历的历史性嬗变。

       此后,全国人大常委会制订的《治安管理处罚条例》(1986年)、《关于禁毒的决定》(1990年)和《关于严禁卖淫嫖娼的决定》(1991年),将再次吸毒者和卖淫嫖娼屡教不改者纳入劳教对象。这说明,随着各种单行法律法规的制订实施,劳教对象有不断扩大之趋势。

       2002年公安部制订的《规定》将劳教对象定为“危害国家安全情节显著轻微,尚不够刑事处罚的”等十类人员(具体参见该《规定》第9条)。这应该是当下较为权威且全面的劳教对象之规定,尽管它事实上回避了因上访而被劳教等实然劳教对象。

    当下我国像唐慧那样因上访而被劳教的现象相当普遍,上访户沦为劳教对象成为最受关注和争议的劳教问题。著名学者于建嵘就曾“基于100例上访劳教案的分析”对我国的劳教制度进行了批判性反思。因上访而被劳教的人数无疑多于因危害国家安全情节显著轻微而被劳教的人员。但所有有关劳教的法律、法规和规章均未将上访、信访人员纳入劳教对象。(点击此处阅读下一页)

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